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从河长制到新型“首长负责制”

作者: 发布日期:2019-01-16 16:43

  近年来,各地陆续建立和推广河(湖、库、塘)长制、路长制、街长制、田长制、山长制等方面的创新举措,一种新型“首长负责制”正在地方治理领域不断扩展。
  实践中,“河长制”推动解决了一大批河湖管理难题,不少河湖实现了从“没人管”到“有人管”、从“多头管”到“统一管”、从“管不住”到“管得好”的转变
  新型“首长负责制”最初的表现是河长制,而河长制最早发源于太湖水污染治理。
  2007年5月,江苏省无锡市太湖蓝藻大面积爆发,水源恶化,市民被迫抢购纯净水。由于太湖水污染是流域性污染,牵涉到多城市、多方面的协作,因此长期以来处于权责不清晰、考核不具体、奖惩不精确的境地,协调起来非常困难,污染问题久拖不决。面对上级政府、公众和媒体等各方面的巨大压力,2007年8月23日,无锡印发了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》,将河流断面水质的检测结果纳入各县(市、区)党政主要负责人政绩考核内容,从组织架构、目标责任、措施手段、责任追究等多层面提出系统要求,国内最早的“河长制”自此出现。在无锡市党政主要负责人分别担任了64条河流的“河长”后,各项治污措施得以迅速落实到位。2008年,江苏省政府决定在整个太湖流域借鉴和推广无锡“河长制”。2014年,水利部开始在全国推广河长制。2016年12月11日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》。2018年7月17日,水利部举行全面建立河长制新闻发布会,宣布全国31个省区市已全面建立河长制,各级政府都设置了河长制办公室,明确省、市、县、乡四级河长30多万名。其中,省级干部担任河长的有402人,有59位是省区市的党政主要负责同志,29个省份把河长体系延伸到了村一级,设立了村级河长,共76万名。
  实践中,“河长制”确实推动解决了一大批河湖管理难题,不少河湖实现了从“没人管”到“有人管”、从“多头管”到“统一管”、从“管不住”到“管得好”的转变。这种巨大的政策示范效应,加上中央的高位推动、自上而下的问责压力和地方政府面临的各种治理任务,使得路长制、街长制、田长制、山长制等一系列创新举措不断涌现,公路管理、街区管理、农田管理、山岭管理等许多领域都有了自己的“首长”,推行起“首长负责制”。西安、上海等地的“路长制”,三明、成都等地的“街长制”,杭州、山东等地的“田长制”,武汉、都江堰等地的“山长制”,也都纷纷从健全不同层级政府职责体系、明确绩效考核标准、加快信息技术应用等方面,推动了本地区自然生态和社会事务治理的精细化,为全国其他地区提供了宝贵经验。
  从河长制到路长制、街长制、田长制、山长制,新型“首长负责制”有效克服了长期以来地方治理中存在的条块分割、多头治理、责任分散、协同失灵等困境
  与传统的“行政首长制”、“行政发包制”或“行政包干制”相比,这种新型“首长负责制”无疑是国家治理领域的重大制度创新,有利于全面深化改革,推进国家治理体系和治理能力现代化;有利于克服长期以来地方治理中条块分割、多头治理、责任分散、激励不足、监督不力、协同失灵等困境,因此在流域治理、环境保护、农田开发保护、森林防火等重点领域和薄弱环节被广泛运用。
  具体来说,这种新型“首长负责制”具有以下特点:
  党政主导,部门协同。新型“首长负责制”是以我国地方各级党委和政府主要负责人担任“首长”,辅以相应的激励和惩戒机制,依法保护管理本辖区内自然生态和社会事务的一项制度。党政负责人主导、相关职能部门协同配合、层级管理、目标责任、相应的工作保障机制,共同构成了该项制度的主要内容。河湖水库管理、公路管理、街区管理、农田管理、山岭管理是一个生命共同体,单靠一个部门单打独斗不行,需要统筹各区域、各层级、各部门,树立一盘棋思想,形成合力。长期以来,由于部门条块分割、权责不清晰、考核不具体、奖惩不精确,导致各部门之间相互扯皮,许多问题成为疑难杂症。“首长负责制”把地方党政领导推到了第一责任人的位置,最大限度整合各级党委政府的执行力,消除了早先“多头管理”的弊端,有利于统一指挥调度各部门、各方面资源和力量,抓好问题整改落实,短期内见到成效。
  压力传导,层层负责。“首长负责制”的核心是责任制,是以党政领导特别是主要领导负责制为主的治理责任体系,党政同责,一岗双责,失职问责。纵向上,省级主要领导、市委书记市长、区委书记区长、镇委书记镇长(或街道办事处书记主任)、村支部书记村委会主任(或社区书记主任),各级“首长”形成“首长责任链”,层层负责,传导压力。横向上,发改、财税、水利、国土、农业、交通、环保、经贸、住建、工商、公安乃至监察组织人事等部门各有分工、各司其职,统一对本层级的“首长”负责。将具体责任细化落实到个人,每一段河流,每一片湖泊,每一个街区,每一片农田,都树立一个公示牌,标明涉及范围、责任人、职责、监督电话等,简单明了、便于监督。较之于过去的领导督办制、环保问责制,新型“首长负责制”改革具有更加丰富的内涵,它的目标定位不局限于问责层面,而是以问责助力治理制度的系统变革,是一场涉及职能分工整合、治理主体格局变迁、组织流程再造、督查考核改进、政策工具调整的系统性变革。
  一事一策,灵活多样。新型“首长负责制”往往与某一项具体的自然生态和社会事务相对应,针对每一项问题的特殊性质,科学规划和合理设置一整套自上而下的“首长负责制”。如河流管理有“河长制”,湖泊管理有“湖长制”,公路管理有“路长制”,街区管理有“街长制”、农田管理有“田长制”等。每一项“首长负责制”系统内部,针对具体的河段、路段、湖泊和农田等,因地制宜提出“一事一策”治理方案,作为各级首长履行职责的重要依据,是各级首长制办公室开展日常工作的重要抓手,也是落实首长制工作任务的技术指南。例如,浙江在全国率先全省推行“河长制”,并逐步建立起了省、市、县、乡镇、村五级河长体系,制定了“一条河道、一名领导、一个班子、一套制度、一抓到底”的机制。这种“一事一策”的制度,一方面可以最大限度激发各级负责人的积极性和能动性,因地制宜,精准施策;另一方面又可以统一方案、标准和技术,便于日常考核和督导巡查。
  新型“首长负责制”在实行中也出现了首长兼职过多、与部门制存在一定冲突等问题,需要我们在立法规范、考核问责、多元合作等方面,不断加以改进和完善
  同许多新生事物诞生之初会遭遇各方质疑一样,新型“首长负责制”目前也面临一些争议。如有人提出,这种“首长负责制”存在合法性、可持续性、权力封闭等弊端。但笔者认为,这种制度目前还处在完善阶段,我们应以发展眼光和现实需要来看待它,决不能因噎废食。
  如合法性问题。一些人认为,各类“首长”不是国家统一法定的行政序列中的官职,“首长负责制”也不是国家统一法定的明文规定,一般都是由地方党政主要负责人自主决定是否需要、什么时间以及如何建立。但我们必须了解,首长其实是一个行政机关,而不是一个人。地方党政主要负责人履行法律赋予首长的行政职责时,他们是代表作为国家行政机关的首长来履行职能的,他的法律身份就是首长的代表。
  再如一些人诟病的人治色彩问题。“首长负责制”本质上是“一把手抓”与“抓一把手”相结合的自上而下的权力运作机制,确实与科层制存在一定冲突。一些人担心首长决策随意性太大,因人设岗,存在人走政息风险。事实上,首长不是一个挂名首脑,它还配备“首长办公室”作为辅助机构,这有助于摆脱对领导者个人能力的过度依赖。此外,首长身上的无限责任、“一票否决制”的考核压力和社会力量的监督等,也有助于首长决策的科学化和民主化。
  再如,现实中随着自然生态和社会事务越来越多,各种各类的“首长”也越来越多,如近期引起争议的“副市长46个兼职”问题等。
  针对这些问题,我们确实有必要从立法、考核指标、督查问责、多元合作等方面,切实改进和完善已在现实中发挥巨大作用的新型“首长负责制”。
  首先,完善立法推进“首长负责制”制度化、规范化。虽然中央层面已经出台了《关于全面推行河长制的意见》和《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》,但还只停留在行政法规层级,没有上升到法律层级,其他领域的相关制度一般也只是地方红头文件,效力不高。因此,地方政府应就已取得的比较成熟的经验,不断完善现有方案,提请地方人大认可,实现由政府红头文件向法律法规的过渡,也可以制定各种类型的地方性规章。一些比较成熟的地方先进方案,可以通过全国人大代表向全国人大提请制定相关“首长负责制”的法律,也可以通过国务院向全国人大及其常委会申请特别立法授权制定地方法规,提高法律效力层级。
  其次,科学设计考核指标。针对不同考核对象研究制定差异化考核办法,明确考核主体,量化考核指标,规范考核方式,强化考核结果应用,将考核结果作为地方领导干部综合考核评价的重要依据。设定综合性考核指标,指标既要遵循不同事务的自然规律,又要体现治理前后的数字对比。引入独立的第三方考核机制,加大公众满意度所占考核比重,将这些考核结果作为地方领导干部治理绩效的重要参考。
  再次,压实责任,加强督查问责。在明确党政领导责任的基础上,进一步细分多元主体的治理责任,形成一个包含各级“首长”、政府部门、工作人员、企业、社会组织、公众的完整“责任链”。坚持明察暗访相结合、以暗访为主,采取约谈、通报、在媒体公开曝光等方式,进一步加强督察问责,对问题处置和督查情况进行书面通报,限期整改。根据“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的原则,加强对各级党政领导的问责。
  最后,形成多元合作的治理体系。建立部门联动机制,各相关职能部门根据职责承担各自的工作,相互协作,首长和首长办公室不包办、不代替部门工作。将社会力量参与贯穿到自然生态和社会事务治理全过程。在“一事一策”方案征集阶段,广泛吸纳公众、专家、媒体等参与,提高决策的科学化和民主化水平。广泛吸纳民间资本、市场机制和公益社会组织参与治理过程。鼓励和充分发挥民间“首长”的作用,建立相应的责权利、权力监督制约等配套制度。推进信息公开,加强公众和媒体监督,保障他们的知情权、参与权和监督权。
[作者单位:山东省委党校(山东行政学院)] 
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来源:大众日报 编辑:李楠