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论河长制与流域水污染防治规划的互动关系

作者:王东 赵越等 发布日期:2017-07-05 09:32

   河长制为推进流域水污染防治规划的实施提供了制度保障,流域水污染防治规划为河长制的推进和实施提供了具体路径。河长制和流域水污染防治规划目标相同,各有侧重,是改善流域水环境质量的重要抓手。

  本文提出在河长制背景下流域水污染防治规划要尊重治水的客观规律,强调流域的系统性;落实《水十条》的水质改善目标要求,通过工程措施、优化调度等管理措施将污染物排放尽可能做小,将河湖生态流量(水位)尽可能做大。

  针对流域水污染防治规划识别的优先控制单元,各地应逐一编制单元达标方案;客观认识和把握水资源、水环境、水生态的相互关系,发挥河长制协调性好、执行力强的特点,加速推进流域水环境治理的全面改善。

  当前我国新老水问题交织,突出表现为水资源短缺、水生态破坏、水污染严重,尤其是水污染和水生态问题日益突出。被概括为“九龙治水”“管水量的不管水质、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”“环保不下水,水利不上岸”等诸多管理表象,其实质是流域水治理体制破碎化,部门职责交叉且缺乏高效协调机制、权责不统一等问题的具现。

  为切实加强流域水治理,2015年5月,国务院印发了《水污染防治行动计划》(以下简称《水十条》)。2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》。

  党政领导、部门联动是全面推行河长制的着力点,其核心是建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系,明确各级河长职责,协调各方力量,形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。

  河长制为推进流域水污染防治规划实施提供了制度保障

  河长制能有效统筹上下游、左右岸、水上和岸上进行系统治理,为流域水环境质量全面改善提供了契机和可能
 
  长期以来形成的流域上下游布局性不合理,产业同构化、低端化、无序化、低效化问题突出,资源高消耗,污染高排放,生态产品低输出的“生态逆差”现象广泛存在。同时,流域上下游之间存在竞争性用水和蓄水等问题,导致河道生态流量难以保障,中小河流断流现象十分普遍,维持水质改善和生物生存的基本条件丧失。因此,治水必须以流域为单位开展才能取得实效。

  河长制能统筹考虑流域上下游地区、左右岸地区的用水、治水需求,实行从江河源头到入江(湖、海)口等的系统布设和统筹安排,也为流域水环境质量的全面改善提供了契机。

  地方党政领导作为河长,能最大程度整合各种资源,实现职能综合和手段综合,具有协调性好、执行力强的特点,是加速流域水质改善的推进器

  受历史原因影响,我国水资源的开发利用和水资源保护分别由政府几个部门承担。由于相关法律和各级机构的“三定方案”中对各个部门的职责规定比较笼统,因此产生了分工不明、定位不清、互相扯皮的现象,存在明显部门壁垒,相互协调机制没有建立。在现实工作中,多头管理、各自为政、交叉重叠,部门存在“争夺权力而不承担责任”的现象,不能形成合力,不仅造成工作重复、协调困难,而且加大了行政成本,降低了行政效率。

  流域水治理涉及水的资源开发及配置、污染治理、生态保护等诸多环节,地方党政领导作为河长,实现了河湖治理与政绩“捆绑”,从而倒逼地方党政领导积极有效地整合各种行政资源,统筹协调各部门治水的利益冲突和矛盾,形成治水合力,是碎片化流域水治理体系的再建和重构,能加快流域水污染防治目标的实现。
  
   河长成为流域水污染防治规划的最重要利益相关方,既是编制者,也是实施主体,对于提高规划的可执行性等具有积极作用

  作为流域下游地区的河段长,为减少上游来水影响,提高本地区水环境质量达标水平,确保用水安全,有意愿协调上游地区开展联防联控,加强流域水环境治理。同时,河长为有效地推动流域水环境治理,必然会积极参与流域水污染防治规划的编制工作,规划目标可达性、任务可操作性和项目落地性等将得到进一步的提升。河长制与流域水污染防治规划相互促进,相辅相成,有利于更好地推动流域水环境保护各项工作的落实。

  流域水污染防治规划是河长制推进和落实的具体路径

  流域水污染防治规划是开展流域水环境保护的纲领性件,是推进河长制各项工作落实的重要遵循和参考,也是河长制在水污染防治领域的核心任务

  流域水污染防治规划是以江河湖泊水系为对象而进行的优化生产力布局、加强环境治理与生态建设的规划。流域规划对流域范围内的经济社会和产业活动具有一定程度的约束和法律意义,也是我国开展流域水环境保护的纲领性文件。

  流域水污染防治规划从生态空间保护、治理任务落实、推进机制建立等角度为河长有序开展河湖生态环境保护提供方向指引,确保河湖治理的各项任务是在加强流域生态保护的前提和背景下开展。编制和组织实施不同尺度范围的流域水污染防治规划(方案)是各级河长加强流域保护的第一要务。

  《关于全面推行河长制的意见》和《水十条》均以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”为原则,均将“保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态”作为主要任务,强调了水资源、水环境和水生态三者间的紧密联系,而《水十条》将改善水环境质量作为核心,突出水污染防治工作的本质,描绘了我国未来一段时间内的治水路线图。
 
  河长制背景下,流域水污染防治规划中“三水”关系将进一步突出,水环境质量改善的手段不再局限于单纯控源减污,治污方案具有了实现经济优化和社会、环境效益最大化的优化条件。

  精准施策是河长制的关键,必须坚持问题导向、因地制宜,综合治理,系统施策才能取得实效,流域水污染防治规划是其重要技术支撑

  由于各地区的人口规模、经济发展水平、水资源条件、土地利用状况、植被覆盖程度等不同,决定了水污染特征和水环境问题的空间差异性,因地制宜,因水而异,一河一策的制定和实施显得尤为必要和紧迫。
 
  一河一策应坚持山水林田湖系统治理,突出水资源、水环境、水生态三位一体推进,统筹上下游、左右岸、地上地下、城市乡村、工程措施非工程措施,实现流域的综合治理。以支促干,以点带线,通过对各河段的达标治理进而实现流域水环境质量的整体改善。

  作为《水十条》“施工图”的流域水污染防治规划,需要将目标细化、任务具体化,需要统筹考虑水污染防治工作所处的历史阶段,在强调目标导向的同时,突出问题导向,抓住主要矛盾,如“十三五”期间的好水保护、差水消除等。

  在实现路径方面,一是尊重治水的客观规律,强调水系的完整性,充分考虑河湖汇水特征以及国控断面布设,将全国划分为1784个控制单元,作为开展水环境治理工作的载体;

  二是落实《水十条》的水质改善目标要求,制定国控断面水质改善清单,现状水质较好的水体以保持为主,现状水质较差的水体以改善为主;

  三是分子、分母并重,将污染物排放视为分子,通过工程措施尽可能将其做小,将河湖生态流量(水位)视为分母,通过优化调度等管理措施尽可能将其做大。

  四是提高解决问题采取措施的针对性,针对识别的优先控制单元,要求各地逐一编制单元达标方案,确保工程项目对水质改善的支撑作用,同时充分发挥其应有的环境效益;

  五是客观认识水环境和水生态的辩证关系,一方面健康的水生态系统是在水体的理化指标改善之后的更高要求,另一方面也可增加水体的自净能力,发挥增容效果,降低污染物排放对水体的影响。上述内容与《关于全面推行河长制的意见》中的主要任务充分响应。

  总结

  

  河长制与《水十条》目标相同,各有侧重,是改善流域水环境质量的重要抓手。河长制为推进流域水污染防治工作提供了制度保障。河长制进一步明确了“三水”间的紧密联系,为流域水环境质量的全面改善拓宽了实施路径。建议流域水污染防治规划紧紧围绕水质改善这一核心工作,实现部门协调,突出措施的综合性。
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来源:环境保护 编辑:李楠