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莽山PPP:水利投融资体制改革的探索

作者:陶丽琴 发布日期:2020-06-05 10:05

  5月10日,湖南省郴州市召开莽山水库供水工程总体规划技术咨询会,规划表明:通过建设供水工程,莽山水库除原规划向宜章县供水外,还将向宜章近邻临武县供水,两县县城和沿线乡村近百万居民受益。这预示着,莽山水库供水功能通过不断拓展和完善,保障民生的覆盖面将会更大。

  “建设莽山水库供水工程是当地统筹城乡融合发展,充分利用优质水源,增强群众水安全获得感的一个重要载体。”湖南省水利厅党组书记、厅长颜学毛对此充分肯定。

  对于莽山水库而言,拓展供水功能的意义不止于此。

  莽山水库是列入全国12个重大水利PPP模式的试点项目,通过引入社会资本建设。社会资本获得投资回报,并实现良性运行,是项目成功实施的主要指标之一。由于莽山水库工程社会效益显著、经济效益较差,此前一度令相关部门很是担忧。

  “莽山水库建设伊始,宜章县委县政府在水库建设、经营、移交等方面,依法依规放宽条件,增加社会资本的回报率,缩短成本回收期。虽然面临一些困难,但通过发挥水库发电、供水、灌溉等综合效益,尤其是供水范围扩大带来的收益,社会资本的投资回报和工程良性运行完全有保障。”记者采访时,宜章县莽山水库工程建设参与各方纷纷表达了对这一工程的信心。

  创新投融资体制,革命老区60年的企盼变为现实

  2019年3月6日,宜章人民盼了60多年的莽山水库工程下闸蓄水。在那个生机盎然的春天,革命老区迎来了摆脱贫困走上小康之路的重大机遇,全县人民为之振奋。

  莽山水库建设,宜章人民盼了60多年。

  地处珠江流域北江二级支流长乐水上游的宜章县,地势南北高、中间低,河流多、落差大,水位易涨易落,洪旱灾害频繁。受困于“水”的当地群众,做梦都盼望修建莽山水库,化水害为水利,过上旱涝保收的好日子。

  早在上世纪50年代初,就有人大代表提出建设莽山水库议案。历经60多年,莽山水库工程没有上马,其中最主要的原因就是地方财政承受不起。2012年被列入全国重大水利PPP模式试点项目后,莽山水库建设迎来曙光。

  然而,试水PPP模式,莽山水库社会资本引入历经周折。

  2013年1月,宜章县启动项目法人招标工作,但先后4次均以失败告终:社会资本投入水利,需要有稳定的合理收益作为回报,但莽山水库工程的经济效益并不明显,社会资本参与热情不高。

  据了解,莽山水库功能以防洪、灌溉为主,兼顾城镇供水与发电等综合利用,总库容1.33亿立方米,设计灌溉面积31.2万亩,初设总投资18.94亿元。然而,其设计城镇年平均供水量仅为2227万立方米,电站装机仅有1.8万千瓦,水库社会效益显著、经济效益较差,投资回报期长,对社会资本缺乏吸引力。

  残酷的现实让当地政府重新审视招标投标门槛,力求在法律法规允许范围内提供更多优惠政策,拿出真金白银吸引撬动社会资本。

  莽山水库工程建设指挥部人员介绍说,莽山水库社会资本回报由发电、供水、灌溉三方面构成,预期收益5000万元。宜章县政府承诺,为确保社会资本方每年获得5000万元的收入,供水、灌溉收入不足部分由县财政弥补,风险共担。

  “兜底式”的收益保障打消了社会资本的顾虑,为顺利招标奠定了基础。

  2014年9月,莽山水库第5次招标投标最终成功:广东水电二局股份有限公司、深圳市金群园林实业发展有限公司、郴州市坤之源矿业有限公司组建的投标联合体被确定为社会资本方,并成立特许经营项目公司──莽山水库开发建设有限公司。

  按照国家发改委对项目可研阶段的批复,莽山水库总投资16.137亿元,中央预算内投资32.1%,约5.18亿元,剩余67.9%的投资则需由省市县地方配套和社会融资渠道解决。

  经专业测算,在保证项目法人合理收益,并综合考虑特许经营权44年(含建设期4年)的前提下,项目法人以4.2亿元成功竞标,约占总投资的26%。县级地方财政配套约3.17亿元,约占总投资的20%。

  2015年5月21日,莽山水库工程开始进行长达4年的建设,并于2019年3月下闸蓄水。

  2019年端午节前后,一场大雨袭击了宜章,不久前投入运行的莽山水库工程经受住了洪水考验,并发挥巨大的防洪效益:水库将洪流尽数拦蓄库中,下游两岸安然无恙。

  找准角色定位,从管理者走向合作者、监管者、服务者

  莽山水库是民生保障项目,提供的是公共产品,无论是建设还是今后的运行,政府无疑是主角。引入社会资本,并不意味着政府及相关部门卸下担子,而是从过去的既当“运动员”又当“裁判员”变身为一个强有力的监督者、服务者。

  但宜章县试水PPP模式,是全国水利项目“第一个吃螃蟹的人”,没有现成的经验可借鉴,如何构建“利益共享、风险共担、全程合作”的PPP运行机制,是摆在县委县政府面前的一道考题。

  2015年3月,宜章县组建由县委书记任顾问、县长任指挥长的莽山水库工程建设指挥部,并从水利、国土、财政等部门抽调22名精兵强将组建莽山水库工程建设指挥部办公室,具体负责莽山水库工程建设的监管、协调、纠纷处理和征地移民安置等工作。

  事实证明,莽山水库工程建设指挥部办公室为工程建设发挥了不可替代的主导作用。

  “指挥部办公室每周调度一次,分管县委副书记或副县长每月调度一次,县委书记或县长每季调度一次,研究解决工程建设中的困难和问题。”湖南省水利水电勘测设计研究总院莽山水库现场设计负责人介绍说。在建设过程中,宜章县积极争取国家、省市资金及时到位,调度筹措县级配套资金。目前,已累计到位资金15.59亿元,保证了工程建设所需。

  建优质工程,是宜章县委县政府和社会资本方共同的愿望和目标。为此,县政府组织公开招标,择优选择设计、监理、第三方检测中心实验室,并建立生产质量月调度会议等制度,严控原材料质量关,不定期进行全面质量监督检查。构建项目经理部自检、监理平行检测、第三方检测抽检质量监督的工作机制,加强质量控制。

  “PPP水利项目与常规水利建设项目不同,一般来说,施工单位是通过招标投标来确定的,责任权利和每一个环节都有明确的约定,按约履行。而莽山水库PPP模式中标联合体本身就有施工队伍,没有通过招标投标,没有详细的条款约束,监理的难度就更大。”湖南省水利水电工程监理承包总公司宜章县莽山水库监理部负责人告诉记者。

  2017年5月26日,莽山水库大坝首仓碾压混凝土正式浇筑施工。此前,为选择合适的水泥,莽山水库工程建设指挥部带领设计、监理等单位负责人,考察了10家水泥厂,并组织参建单位开展碾压混凝土配合比实验攻关。

  碾压混凝土施工对环境温度要求高,而莽山地区昼夜温差大、雨水多,这给施工带来挑战。夏季高温,他们采取遮阳网、喷雾、散热水管等办法,减轻太阳辐射、降低环境温度;冬天寒冷,则通过覆盖保温被进行升温,确保工程质量。

  采取剥离表层湿度不达标土层、深挖取土等方式应对雨季施工,确保副坝(土坝)建设进度……

  一个又一个难题被逐一攻克,确保了施工顺利进行。“工程建设进度比合同进度提前了2个月。坝后电站原计划7月发电,实际上在5月18日就已经投产运行。”监理负责人介绍说。工期提前为水库及早发挥防洪效益和发电效益创造了条件。

  更重要的是,经过全体参建方的努力,莽山水库实现了又好又快建设,已验收的单元工程优良率达82.1%,受到社会各界的好评。

  力争更大效益,实现民生保障与社会资本多方共赢

  尽管引入社会资本把过去60多年想建建不起的水库建起来了,但如何发挥莽山水库工程的综合效益,实现民生保障和工程良性运行,是摆在宜章县委县政府面前的当务之急。

  在莽山水库防洪、灌溉、供水、发电等四大功能中,社会资本投资回报来源于水费、电费。效益最好、见效最快的枢纽工程采取PPP模式,而灌区工程和配套建设的田间渠道、供水工程则不包括在内。

  按照规划,灌区工程采取BT模式,由社会资本方融资建设,交付后由政府还本付息;田间渠道工程和供水工程由地方政府配套建设。

  宜章县经济欠发达,这个保障受益区农田灌溉的项目资金如何筹得?2016年,宜章县从国家开发银行争取到莽山水库专项建设基金2亿元投入工程建设。此外,县政府决定将500亩土地挂牌,出让收益作为县级地方政府配套资金的支付保障。

  同时,郴州市水利局给予大力支持,在地方债券和水利项目投入上做足文章,想方设法减轻社会资本方融资压力。

  分步实施田间渠道工程建设。通过5年时间,集中整合全县水利、农业农村、自然资源等部门涉农涉水资金,优先保证骨干支渠和小支渠的建设。

  莽山灌区项目实施后,群众的生产生活条件将发生明显变化,改善及新增灌溉面积22.95万亩,正常年份年增加效益2.53亿元,枯水年份效益更明显,增加效益3.92亿元,这对于革命老区群众意义重大。

  供水工程则采取BOT模式建设。3月17日,开元(宜章)投资有限公司中标城乡供水一体化项目特许经营权,将投入近9亿元的建设资金。临武县供水工程也已进入前期阶段。

  “莽山水库供水工程建设后,宜章县今年农村自来水普及率可达92.54%,规模化工程供水人口覆盖比率50.45%;2025年农村自来水普及率将达93.48%,规模化工程供水人口覆盖比率89.06%,饮水安全会更有保障。”郴州市水利局局长黄伟清说。

  记者从《莽山水库供水工程总体规划(送审稿)》中看到:宜章、临武两县每年将从莽山水库引水约5000万立方米,每年供水水费收入预计超过3500万元。加上发电收入1800万元,超过了宜章县政府承诺的“确保社会资本方每年获得5000万元”。这一重大进展让社会各界对莽山水库工程更加充满期待:供水效益的充分发挥将为莽山水库PPP模式良性运行添上一个重重的砝码。

  社会资本方——莽山水库开发建设有限公司董事长叶锡伟对此深感欣慰:“比较而言,供水的效益要好得多。未来我们通过水库综合功能的挖掘和发挥,一定能实现经济效益和社会效益的双赢。”

  “防洪、灌溉、供水、发电、旅游开发,莽山水库工程在保障民生福祉的同时,社会资本进得来、稳得住、能发展,多方共赢。”这是郴州市委、市政府和宜章县委、县政府及相关部门的责任,也是莽山水库工程的使命。

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来源:中国水利报 编辑:李楠